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中国加速构建“服务型政府”
2004-7-14      责任编辑：
                                            薛凯　赵志军　任有为

    6月中旬举行的首届“中欧政府管理高层论坛”传出一个强烈信息：中国的政府改革正由“职能转变”向“功能转型”的纵深方向发展，建设服务型政府将成为我国下一阶段政府改革的重点。

    中央明确提出建设服务型政府

    新一届政府成立以来，我国政府改革的思路逐渐明晰。党的十六大第一次把政府职能归结为四项内容：经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。国家行政学院副教授宋世明认为，真正使政府改革进程发生实质性改变的是2003年的非典事件，它使中央和各级领导深刻地认识到，推动经济发展，绝不能以忽略社会发展、牺牲人民群众的利益为代价。
    今年1月6日，在全国贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》工作会议上，温家宝总理要求：“继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。”3月8日，在十届全国人大二次会议期间，温家宝在陕西代表团听取意见时更明确指出：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府。”
    中国（海南）改革发展研究院执行院长迟福林认为，由经济建设型政府向公共服务型政府转变，就是要探索现代市场经济条件下政府改革的新路子。改革开放以来，历次政府机构改革不尽如人意，政府职能转变未能取得实质性成果，主要原因在于没有明确、也没有解决好政府转型的问题。事实上，机构改革也好，职能转变也好，都只涉及政府改革局部操作层面的调整。现在看来，在改革逐步深入的情况下，政府改革的实质是转型。

    公共服务应成为地方政府核心职能

    国家行政学院教授薄贵利认为，必须把为社会提供公共产品和服务作为地方各级政府的核心职能。只要各级政府从竞争性市场中退出来，优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，就能够为经济社会发展创造良好的条件和环境，实现全面、协调和可持续发展。
    薄贵利认为，从总体上看，我国地方政府在提供公共服务方面，同中央的要求和群众的需要相比，还存在着明显的差距，主要表现在：对公共服务职能重视不够；公共服务投入严重不足；公共产品分配不公；公共服务体制僵化，质量不高，乱收费现象严重。以教育为例，2001年，我国财政性教育投入占GDP的3.19%，即使是与1998年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家4.63%、4.49%、4.27%的财政投入相比，也存在着巨大差距。
    在以经济增长论英雄的观念的长期主导下，公共服务理念并未引起一些地方领导的足够重视。陕西某县一位常务副县长承认，县政府每年要召开18～20次常务会议，主要都是研究招商引资、上项目、征地、筹措资金、经济规划等问题，只有两三次涉及公共服务方面的事。
    据了解，南京、重庆、珠海等地已经把建设服务型政府作为自己的目标。中欧公共行政合作项目欧方负责人李斯特教授提出忠告，世界上没有最好的公共服务模式，中国应该根据自身特点，创造适合自己国情的公共服务体系。国家行政学院副院长唐铁汉认为，我国的公共服务模式和体系建设要渐进发展、稳步提高，不能急于求成、一步到位，不能完全照搬西方发达国家高水平的公共服务模式，而应采取“覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率”的模式，在保证最低生活保障、初级卫生保健、义务教育的基础上，以保护贫弱者为重点，扩大公共服务的覆盖面，从而实现使人人都享有基本公共服务的目标。
    政府应提供的公共服务有哪些呢？今年2月21日，在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，温家宝总理作了精辟概括：“公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”     

    建设服务型政府的三大关键

    建设服务型政府是一个系统工程。要使公共服务逐步成为各级政府的核心职能，必须抓住关键环节，加大体制改革的力度。从现实条件看，关键是要解决好政绩考核、财政体制和治道变革三大问题。
    改革政绩考核体制是转变官员观念的前提。陕西省行政学院教授王嘉让在调查中发现，地方政府始终存在强烈的经济政绩冲动，总是把经济发展置于首位，忽视公共职能的发挥。上一级政府为了实现自己提出的发展目标，总是用行政命令的方式向下一级政府下达各种经济指标，出现层层加码、级级下压的态势。王教授还透露，2004年陕西省某县向乡镇下达的经济指标，就有果品新栽任务和优果率、蔬菜新种植面积和新建大棚数、奶牛新增头数、奶山羊新增只数、大枣新建示范园和新栽任务、乡土人才开发数、新建示范基地数和示范户等20多项。面对如此繁重的任务，民政、司法等干部也要包村、包组，公共服务自然被放到了一边。
    强化政府公共服务职能，还必须建立公共财政体制。目前我国的财政体制还基本上是“建设财政”，用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用偏低。公共支出被大量用于政府没有比较优势的用途上，过多地进入了竞争性和盈利性领域。因此，必须进行公共财政体制改革，把生产投资型财政转变为公共服务型财政。要大力压缩非公共性的财政支出，坚决杜绝政绩工程、首长工程、献礼工程等与本地经济社会发展关系不大的项目支出，将财政支出的重点转向公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面。
    治道变革是在各级财政还不富裕的情况下解决公共服务缺乏问题的一个有效途径。简单地说，就是通过变革社会治理方式，积极发展民主，最充分地动员和借助社会各方面的力量来实现公共服务的供给，并使有限的财政支出发挥最大的效力。重庆市开县麻柳乡位处山区，经济落后，但在短短5年时间里，奇迹般地解决了困扰群众几十年的行路、吃水、通话、照明、看病等八大难题。全乡兴办公益事业投资投劳折计人民币1200多万元，都是群众自愿出钱出力，无一人上访。该乡创造的“八步工作法”给人以诸多启迪。凡是涉及公益事业和发展经济的重大事项，都要深入收集民意，民主讨论确定方案，户户签字进行公决。工程建设领导小组人选必须50%以上的群众同意；所有财务都由群众财务管理委员会管理，干部管事不管钱；最后方案只有85%以上的农户签字同意才予以实施。重庆行政学院教授罗德刚认为，“八步工作法”的实质在于“问计于民，还权于民，造福于民”，核心是共同治理。
 
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