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试论党内监督制度建设及其体系
2004-7-19      责任编辑：
                                                    阮黄南

    健全党内监督制度，切实加强党内监督，是党的建设的一项重要内容。中国共产党是执政党，因而，党的各级领导干部都拥有与其岗位相适应的管理权力。如何使权力为民所用而不被滥用，或者说如何健全党内监督制度，保证党的各级领导干部正确行使权力，防止“没有监督的权力必然导致腐败”的现象出现，是当前加强党的建设的一个重要课题。为了解决这一问题，近年来中央在党内监督上有了三大“板斧”：即，设立针对高级干部的巡视制度；出台面向全党的《党内监督条例（试行）》（下文简称《条例》）；逐步扩大纪检对同级党委的监督权力。这一切体现了以制度制约权力、以权力制约权力、以权利制约权力的健全的监督体系。
党内监督主要是指对党内各级领导干部的监督，简言之就是对权力的监督。随着社会的变革和进步，党内监督的形式和内容也在不断发生变化。进入社会主义市场经济时代以后，过去形成的党内监督的一些形式和方法亟需进一步改进和完善，必须找到党内监督的新支点，才可有效地撑起党内监督的平台。

    一、改变观念——确认领导干部更容易、更可能被腐蚀的意识；提高党组织和党员的监督意识。

    《党内监督条例》明确指出：“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。”显然，党内监督的出发点应以“经济人假定”为依据，而不能建立在党的领导干部的高度自觉性上。毫无疑问，党员队伍是由先进分子所组成，党的各级领导干部更是党员队伍中的精英。党的领导干部应该比普通党员、比普通老百姓有更高的觉悟。但党的领导干部又是生活在社会当中的普通公民中的一员。经济学的基本理论上有个“经济人假定”的理论，它把人看作是理性的利己主义者，也就是说人是自私的，并必然谋取自己利益的最大化。从经济理论角度来说，它颠扑不破。对党的领导干部来说，是否适用这个“假定”呢?就建立党内监督制度而言，我认为应该以“经济人假定”为依据，因为每一个领导干部都有滥用权力的可能。在这个前提下建立起对领导干部的监督制度，如果领导干部有高度的自觉性更好，这个监督成本就很低。如果遇上素质不高的人当上领导干部(不可避免)，或者说当一个人走上领导岗位以后，在权力面前变得贪婪起来，也不用担心，早有一套监督制度在防备着哩!美国的三权分立制度就是建立在“总统是靠不住的”这样一个基础之上的。连总统都有可能靠不住(希特勒不也是选举上来的吗?)，所以美国的权力制衡机制相当健全。由此观之，党内监督的出发点以“经济人假定”为依据，更能防患于未然。
    现实生活中在党员干部中存在着监督意识不强。一是有些党员干部没有充分认识到监督在党的建设中的重要地位和作用，对党规党法知之甚少；有的在监督问题上搞“二张皮”，说起来重要，做起来次要，忙起来不要。其次是少数领导不能正确对待监督，他们听不得不同意见，对监督有抵触情绪，认为监督是和自己过不去，给自己脸上抹黑。而一些下级由于怕给自己穿小鞋，怕受到打击报复，因此对上级的不良行为漠然视之。三是“好人主义”蔓延盛行，“人情留一线、日后好见面”，事不关己、高高挂起，明知不对，少说为佳。
    党内监督主要是党组织和党员对领导干部的监督，而不是领导干部自己监督自己。因此，必须有广大党员的参与才可以实现的；否则党内监督也会流于形式，成为空话。这样提高党员的监督意识也就显得十分重要。首先，要有监督动力。这是主体启动监督、排除干扰、克服困难的内在力量。没有监督动力就不会有真正的监督行为，当然也就谈不上真正意义上的监督。党内监督动力的源泉在于党和人民的根本利益。这种根本利益的驱动，一方面是通过党组织、党员增加监督意识，提高对党内监督重要性、必要性的认识，进而产生自觉监督的能动力量实现的；另一方面，则是对党组织、党员提出监督责任和要求，由外在压力转化为监督的内在动力。两个方面缺一不可。从这里也可以看出，党内监督既是一种自觉监督，也是一种责任监督。正因为如此，强化党内监督动力，主要靠加强党内监督教育，建立健全党内监督责任制。另外，从实际情况来看，只有弘扬党内民主，党员有权了解党内事务，有权决定领导干部的命运；这样才能营造良好的监督氛围，切实加强监督保障，提高监督实效，也才有助于增强广大党员、党组织的监督信心和监督动力。
    其次，要有监督权。监督权是主体监督客体的内在依据。主体所以能够监督客体，客体所以不能拒绝监督，一个重要的原因，就是主体享有针对客体的监督权。我们知道很少有哪一个领导干部喜欢接受监督，但这已不是喜欢不喜欢的问题。关键是要有监督权。如果失去监督权，主体也就失去了监督资格，其监督行为则是不能成立。同时，监督权又是主体实施监督的客观需要。监督过程实际上就是主体行使监督权的过程，监督权限大小直接决定主体监督的范围和程度。实践表明，监督具有制约性、强制性，需要克服各种矛盾，不论是监察和揭露问题还是督促纠正错误，主体必须有相应的监督权作保证。否则，不可能触动问题的实质，达到预期的监督效果。一是监督主体对监督权的要求要充分。党组织、党员具有哪些监督权，在归根到底的意义上是由党的性质决定的，而其直接表现形式则是由党章及有关党规党纪赋予的。目前，党内监督主体依据其不同的类别和分工，相应地具有知情权、揭发检举权、质询权、批评权、立案检查权和党纪处置权等，应该说是比较充分的。不足的是对有些监督权的规定不够明确、具体。二是运用监督权的渠道要畅通，独立行使监督权要有保障。否则，党章、条例上规定的监督权就会流于名义，落实不了。现实中存在的“无从监督”、“不敢监督”的问题，很多与此直接相关。
    再次，要有监督能力。仅有监督动力和监督权尚不足以完成监督任务，作为党内监督主体还必须具备一定的监督能力。党内监督具有很强的政治性、规范性，并与一定时期党所面临的环境、任务及党组织、党员的具体活动方式等密切相关。主体实施监督要明确监督目的、指导思想、目标和任务，要熟悉党纪党规，能够正确运用监督武器，科学选择监督方式，同时还要掌握有关经济、科技、法律等知识。没有一定的监督能力，主体的监督动力再强劲、监督权再大也无法实现正确监督。特别是在市场经济条件下，党组织、党员的具体活动方式极为复杂，党内违纪行为更加隐蔽，党内监督的难度也随之加大，提高主体的监督能力愈显重要和迫切。
    当然，作为党内监督客体的领导干部要有接受监督的自觉性，遵守党的纪律。另一方面要正确行使党章赋予的有关权利，可以申辩、申诉或控告。作为被监督者，被监督的是自身是否正确地贯彻执行党的路线方针政策、是否正确地运用人民赋予的权力、是否严格地遵守民主集中制的各项原则和规定等，丝毫不影响其作为党组织、党员应享有的任何权利。相反，正确行使有关权利，对监督主体保持适当制约，是党内监督健康发展的重要保证，也是作为党内监督客体的责任。

    二、完善机制——在领导体系和工作制度中形成监督机制；对领导干部形成全方位的监督体系。

    党内监督不只是简单意义上的由监督者对被监督者进行监督活动而已。整个党内监督体系构成是多因素、多层次、多途径、多系统的综合体系。而最重要的是在领导体系中形成监督机制，特别是党内权力的制约上能够体现。实际上党内权力一直缺乏及时有效的监督，不能对权力的产生、运行进行必要的制约。这些弊病，已经在实践中有了充分的暴露，给了我们不少深刻的认识。显然，没有制度的监督是软弱的监督。我们党最大的优势是“密切联系群众”，最大危险是“脱离群众”，而腐败就是危险中的最大危险。怎么来解决这个最大危险？就是要保持和群众的血肉联系，防止权力违背人民的意志而滥用。只有制度才能保证和维护监督，只有制度才能保证和维护民主，没有以制度为载体的民主是靠不住的民主，没有以制度为载体的监督也是软弱的监督。
    在这些年的反腐败实践中，在有些单位，我们发现这样“三个基本”现象：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督，事后基本不是监督。在宏观上，各级纪委几乎从无监督、检查同级党委对党的路线方针政策的执行情况；中观上，各级纪检机构几乎无不在人、财、物权上受制于同级党委；在微观上，各级纪委书记几乎无人按“党内五项监督制度”越级向上级纪委报告同级党委书记违法乱纪行为。有这样几个例子发人深省，一个是对胡建学、许运鸿的违纪违法甚至犯罪，泰安市纪委和宁波市纪委，只能看在眼里，闷在心里。另一个是，敢于揭发程维高的反腐勇士郭光允，不但没有达到事中监督的效果，反而被打击报复。可见，领导班子的内部监督流于形式，特别是对主要领导干部，同级党委不敢监督、同级纪委也不敢监督。更不要说党员的监督。所以，我们常常可以看到，落马高官一旦案发，不是开除党籍，就是判刑，甚至被判处死刑。因为在犯大错误之前，几乎没有什么可以监督他们。随着《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的生效，《联合国反腐败公约》的通过，特别是“与社会主义市场经济体制相适应的教育、管理、监督并重的惩治和预防腐败体系”的建立健全，以及《条例》的出台后，这种状况是可望得到改变。《条例》应该说是制度反腐和制度建党的重要里程碑，看起来只是党内廉政法规制度建设的一小步，实际上却是发展党内民主、强化党内监督的一大步，它开启了党内条例监督的先河。
    当然，党内监督要着眼点于干部行使权力的过程，在于表里的一致性，而不在于表面文章或表面政绩。法律界讲究程序的公正，没有程序的公正就不可能保证结果的公正(有时程序不公正也可能结果公正，但那依靠的是“个人”的素质，程序不公正极易给腐败钻空子。只有程序公正，结果的公正才有保证)。从一些腐败案件来分析，这些干部大多表现为有“魄力”，有表面政绩，平时的言语大多娓娓动听或慷慨激昂。但都有一个共同点：滥用权力!或叫“行使权力过程不规范”!比如说任用干部问题，如果严格按照规定程序办：首先是民主推荐，并按大多数人的意见确定考察人选，其次是考察，广泛听取群众意见，并形成实事求是的考察材料，三是集体研究，并按民主集中制原则作出决定，四是公示等等，只要实质性的(而不是走形式)经过这些规定程序，在干部选拔过程中就不会出现大的问题。在干部任用中出问题的，都是个人圈定或小范围议定、不按规定程序办或不严格按规定程序办的结果。因此，对干部的监督主要是对干部行使权力的监督，而对干部行使权力的监督其着眼点要放在行使权力的程序上，通过程序公正保证结果的公正。
    总体而言，实施党内监督要落实好五项制度。一是坚持党的集体领导制度。凡重大问题必须由集体讨论决定，决不允许任何个人凌驾于组织之上或游离于集体之外去处理重大问题。与此同时，完善个人分工责任制，实行责任追究。这是实施对权力制约，防止权力滥用的关键所在。二是加强党的组织监督制度。既坚持上级组织对下级组织的监督方式，切实按干部管理权限实行多级监督。也畅通下级组织监督上级组织的渠道，广开言路，群防群监。同时，强调党委、党员领导干部主动、诚恳地接受同级纪委的监督。三是严格党内组织生活制度。这是防止党内特权，保障党员政治平等，促使领导干部接受普通党员监督的重要措施。四是完善民主评议领导干部制度。选拔、任用、管理干部应坚持组织考核与群众评议相结合，实施任前公示、届中评议、离任审计等监督方式，杜绝监督失真、监督失察、监督失衡的现象。五是强化纪检机构职能制度。既要给监督权，更要用监督权。摒弃在监督领导干部中常产生的“戴着紧箍咒除魔——有识无胆”和“出师未捷位先挪”的顾虑，保证党内监督归位、正位、到位。

    三、发扬民主——确立普通党员的民主权利；实现广泛的党内民主监督。

    众所周知，政党是由党员自愿结合而组成的组织。从社会学的角度讲，任何一个组织，它本身的目标是其生存的第一需要，因此组织内部的监督只是为了更好地实现本组织的目标，如果监督有碍于组织目标的实现，那么自我监督就往往成为一种手段，需要时可以用，不需要时就成为形式，这就是人们所说的“同体监督”（即自我监督）的局限性。政党内部监督亦属于同体监督，同体监督的成效往往取决于党自身是否重视或是否愿意接受监督，这就带有很大的不确定性。这也是所有的同体监督的局限性。因此，在西方社会，来自本组织之外的监督往往是最大的监督力量。
    中国共产党能否克服同体监督的局限性，就成为党内自我监督的关键。要克服这种局限性，使监督的功能真正转化为实际效力，就需要有一定的制度来予以保障。而党内民主是其必由之路。一般来说，民主的发育程度决定了监督的实际功效。对于一个拥有来自各阶层的人数众多的党员的大党来说，若使同体监督达到最大效应，最好的路径就是推广参与式党内民主。
    监督有各种各样的形式，但以民主为基础的监督有其特殊的优势：一是具有平等性，即所有的行使权力的人在监督体系中都是平等的，不存在游离于监督之外的特殊权力行使者。比如，1987年党的十三大政治报告中就明文规定：“健全党的集体领导制度和民主集中制，要从中央做起。主要是：建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期汇报工作的制度；适当增加中央全会每年开会的次数，使中央委员会更好地发挥集体决策的作用；建立中央政治局、中央政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约。”邓小平对这一报告予以高度评价。从那时以来，中国共产党就着手探索这一工作，直至2003年党的十六届三中全会，在实践中首次实现了中央政治局向中央委员会汇报工作，接受中央委员会和全党监督制约的设想。这是民主监督状态下才能有的局面。二是具有广泛性，即参与监督的主体极其广泛，既有普通党员群众的监督，也有各级组织之间的监督，还有专职监督部门的监督，等等。三是具有厚实的合法性。这里所说的合法性指党员群众的心理认同。党内的权利主体是广大党员，但6600多万党员不可能每一个人都去直接从事党内的事务管理，更不可能每一个人都在权力系统内活动，只能由少数党员去从事党内的权力运作活动，那么，这少数人是否反映了大多数党员的意志，就需要监督。监督的权力来源于党员的权利，来源于党员的认可，这是党内民主监督的合法性来源。有了这一点，监督才能得到最广大党员的支持，监督才有必要成为多数人的事。如果监督的权力来自上级，那仅仅是传统的合法性，其外在的表现形态并不一定是民主监督。
    党内监督置于党内民主的基础上，也有利于解决现实问题。目前党员的社会成分已经是多元的，在这种情况下，解决社会问题，维系社会公正，保证党的路线、方针、政策，反映社会最大多数人的利益而不仅仅是某个阶层的利益，就需要由大多数人来监督、判断、认可，民主就成为切实可行的途径。另外，我们强调以党内民主来示范和带动人民民主，而人民民主本身就蕴含着人民享有监督权利，因此党内必须先有广泛的包括监督在内的民主，才有可能在国家政治生活和社会生活中形成示范、推动的作用。民主的制度是充分实现监督功效的保障。民主不仅仅是一种理念，更是一种制度安排。我们可以从列宁对民主的论述来看，民主制度中的核心内容就是选举、公开和监督。而这三项制度中，如果没有前两项，就不存在真正的民主监督。从选举与监督的关系来看，由于权力行使者的权力来源于选举者，选举者才有对被选举者监督的权力和权利。虽然选举的直接目的只是要为党的某个组织选出一个领导者来，但如果我们把选举作为整个民主的运行机制的一部分来看，那么，我们就可以明显地看出，选举其实是一种最有力的权力制约。在西方多党制国家，为了获得选票，各政党不得不使自己的政策倾向于大多数群众，迫使各政党政策向中间位移。就竞选者个人而言，为了获得选票，不得不走到广大群众中去。在中国，如果没有制度的监督，选举就可能转变为跑官要官、对上负责对下不负责。如果没有选举制度和罢免制度，权力行使者在出现问题的时候换一个地方继续当官，那么，监督的最好结局就只能是发现一些问题却没有任何制约作用，防错固然不易，纠错就更难。完善的选举权和罢免权形成了强大的制约力量，是整个防错纠错机制的重要一环。
    从公开制度来看，公开是民主的题中之义，是监督的前提。没有公开，就不可能有真正的监督。这里所说的公开，是指权力运作过程的公开而不仅仅指结果的公开。只有在公开的基础上，才有所谓监督。滥用职权的行为，一般发生在暗箱操作过程中。当权力运作过程处于公开化状态时，来自人民的监督就是可操作的监督，否则就是不可操作的监督。并且，党内监督作为一种民主形式的监督，其特点之一就是党员群众的广泛参与，这种参与是党内民主的必然要求，因为共产党员的权利之一就是有权知道党内权力运作的全过程，而不是仅仅知道权力运作的结果。只公开最后的结果是无所谓监督的。在公开方面，最大的障碍来自两方面：一是有战争年代传统思维的痕迹。在战争年代，很多党内事务需要保密，如重大决策，工作报告，或党内的一些规章制度等等，的确需要严守秘密，否则党组织就没有起码的安全。但在执政条件下，特别是在发展党内民主的今天，党员完全有条件参与党内事务，在政策制定或其他方面的权力运作过程中了解实际情况，提出意见和建议，参与本身就是监督。二是缺少现代民主观念，仅仅向少数人公开，公开的范围限定于参与决策的部分领导者和少数专家。实际上，中国共产党是一个先进的政党，其先进性也应当包括民主决策民主监督等方面。民主的过程是一个尽可能多地听取多数人意见的过程，是一个组织内部的所有成员有权利有义务参与的过程，这在信息网络发达的今天并不是技术层面做不到的事，而是愿意不愿意做的问题。即使在某种条件下所有党员参与决策是很难做到的，那么决策过程也应当公开，以使广大党员能够监督这一过程。这种权利不是哪一级组织给予不给予的问题，而是共产党员应当享有的并且党章也明明白白予以规定的权利。没有公开制度的保障，监督就只能是少数人的监督、专职机构的监督而不是来自群众的监督，其同体监督的局限性就很难克服。
    诚然，只有建构在民主价值基础上，才能有健全的监督体系。在当今社会，十全十美的监督体系固然没有，但以民主与科学的理念为基础建立的监督体系，较之专制形态的监督，更符合时代的潮流，更为健全一些。这是因为，专制形态的监督尽管可以在一定时间内发挥最大效果，但从长远来看，这种监督依赖于领袖的个人素质、个人魅力，具有不稳定因素。而民主的监督，如果是制度化的，那么，它可以在较长的时间内发挥作用，恰恰可以长远地巩固党的团结与党的整体权威。
    综上所述，制度建设是党内监督得于实现的途径。然而，还更需注意创建一个制度环境来保障监督的有效性。制度环境由体制与具体制度两个层面构成。其中，体制对具体制度起到一种保护作用。如果没有体制的保护，制度的刚性就值得怀疑，因为某些制度的存废可以因人而异，具有主观随意性。有了体制的保护，就可以形成大的制度环境，减少执行制度过程中的随意性，使制度的刚性体现出来。党内监督制度属于第二层面的内容，其实现效果受到监督体制严重影响。逐步完善以制度制约权力、以权力制约权力、以权利制约权力的健全的监督体系仍然是我们党今后相当一个时期的重要任务。另外，在加强党内监督的同时，却不可忘记党必须无条件地接受最广大人民的全面而又广泛的监督与检查，这也是党章和我国宪法所赋予最广大人民的最神圣的权力和使命。作为最广大人民根本利益的最忠实的代表，对执政党最恰当合适的监督主体应该是党外最广大的人民。因为人民毕竟是被服务者，是国家的主人，所以由党外最广大的人民来全面监督甚至检查行政管理工作者的工作成绩、工作态度、工作行为、工作作风、工作能力、工作形象等等，才是最符合自然的客观的以及标准化的基本规律、定律和要义的。也许党外最广大人民的监督才是监督执政党的最核心力量，是天经地义义不容辞责无旁贷而必须应该首先做到做好的。更何况，人民群众的眼光无论在什么时候都是雪亮的。这里强调党外最广大人民的监督不是就不需要党内监督的，而是党内监督与党外监督并重，与时俱进同步发展，也许这样的监督才是最高效科学民主的，是符合建设具有中国特色的社会主义国家的本质要求和基本的特色的。当然，关键还是整个国家体制的建立健全。如果国家的司法独立，在立法、执法环节能够保证有效监督，则政党内部就不需要太强的监督，因为来自外部的监督已经足够了。
 
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